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重振生物多樣性的國際雄心:“生物多樣性公約”未來的三維愿景

媒體:保護地友好體系  作者:內詳
專業號:邵文軍 2020/2/9 14:25:16

重振生物多樣性的國際雄心:生物多樣性公 未來的三維愿景

Yann Laurans,Aleksandar Rankovic,Fiona Kinniburgh,Michel Colombier,Damien Demailly,SébastienTreyer

(IDDRI)

生物多樣性是政治議程上日益重要的問題。許多人認為生物多樣性必須要開啟類似氣候變化的操作進程。每個人都記得第二十一屆締約方大會關于氣候問題的結論和通過“巴黎協定”時候的興奮。我們現在自然而然地將注意力轉向“生物多樣性公約”(Conventionon Biological Diversity,類似“氣候公約”,是1992年里約地球高峰會議上通過的),希望生物多樣性公約可以找到類似的國際活力,給國家和民間社會的行動,提供展示度和持續性,可以調動各方意見,最重要的是可以讓生物多樣性抵擋至今仍將生物多樣性當作小問題的政治決定。我們現在離2020年底在北京舉辦生物多樣性公約締約方大會越來越近,其間,國際社會將會看到各國在2010年制定的目標未能實現,并且必須找到與挑戰相稱的協議條款。

本期簡報通過關注三個問題闡述了本事件中必須面對的挑戰:目標和指標體系;公約機制;以及可以設想并與“生物多樣性公約”掛鉤的其他法律舉措或手段。這一分析與另一份“簡報”相輔相成,它詳細介紹了生物多樣性公約到2020年底前,沿途應該有的里程碑和需要采取的步驟。

關鍵信息

•僅僅把10年前制定的沒有能夠實現的目標再推遲到下一個十年,將只能說明“生物多樣性公約”毫無約束力。

•更新目標體系意味著評估這些目標對采納它們的國家的生物多樣性政策帶來的影響。

•只有通過更精準地給每個國家分配責任,實現目標的個性化,才能增加未來目標實現的可能性。

•分析“巴黎協定”取得成功的要素,從中汲取保護生物多樣性的靈感,同樣需要將全球雄心與各國和非國家行為者的承諾聯系起來。

•除“生物多樣性公約”外,還有很多生物多樣性國際行動。應當推動其他法律機制,例如關于殺蟲劑,與“生物多樣性公約”掛鉤,形成國際承諾的“匯總表”。

對于政策實施者來說,每個十年的開始和結束都即讓人恐懼,又充滿渴望。它們是主要首腦會議和評估的時候,評估經常會是苛刻的,同時也是做出承諾并提出未來愿景的時候,盡管以前的目標可能未能實現,但是仍會做出新的,往往更有雄心的,對下一個十年結束時的承諾。生物多樣性就是這種情況。2002年約翰內斯堡地球峰會之后,以Jacques Chirac的著名演講“房子著火,但我們正在找其他地方”為標志,全球承諾在2010年之前大幅減緩生物多樣性的喪失(千年發展目標7.B)。到2010年,顯然這種喪失沒有減緩,因為亞馬遜流域森林砍伐的減少基本上已經被抵消了,例如其他地方仍然在繼續竭伐,新興國家的城市化不受限制地發展,世界各地的污染物排放量繼續增長。然后,在與會者普遍熱情感染下,在日本愛知縣舉辦的第十屆生物多樣性公約締約方大會上,提出并通過了愛知二十個目標的重要決議,將成果和方法聯系起來,到下一個十年即2020年實現。

但是,根據同時進行的持續全球評估顯示,絕大多數這些目標到2020年都不會實現1,實際上對于某些目標而言,情況將會惡化2

那么我們如何處理這種情況,為截止日期做好準備,并把它變成加強生物多樣性行動的機會?

我們認為,回答這個問題需要在三個維度上進行分析和行動,這些維度并不彼此排斥,而是相互配合。為此,我們需要借鑒“氣候公約”第二十一屆締約方大會和“巴黎協定”的經驗,它們使這一領域的管理發生了變化,并為那些希望使國際治理成為更好的生物多樣性政策工具的人們提供了許多經驗。

第一維度:目標的重塑

重塑愛知目標,并更新其內容當然是合乎邏輯的選擇。在目前情況下,它似乎是協調者和生物多樣性公約秘書處的唯一選擇:首先,因為這些改革在其自然權力范圍內;其次,因為這是他們目前的主要任務。

在技術層面,重塑目標應基于對當前目標在世界生物多樣性行動方面所做出成績的評估。簡單的沒有達到目標,并不意味著它們沒有產生一些影響:我們需要看到誰在為實現這些目標而努力,以及這項工作是否取得了任何成績:如果沒有愛知目標,生物多樣性是否會更糟、更好還是不變?應該針對不同的情況進行案例研究。

但是,愛知目標的重塑3不能僅限于純粹的技術維度。特別是,該系統的弱點之一與承諾的總體性特點有關。愛知目標及其定期評估3在公眾中并未產生共鳴,因為它們是在全球層面制定的,這也是與每個人都沒有具體關聯的層面。我們知道,只有當評估關系到具體的和可比較的參與者和行為時,我們才能理解評估結果,包括(1)研究和轉換成功的模式,以及(2)在國內和國際上形成政治壓力,敦促每個國家實施。過去的協商結果否定這種具體化,正是為了避免其可能產生的政治壓力。因此,各締約方仍然忠于1992年公約的精神和文字,其權力下放原則規定了各締約方可以根據國內情況決策,導致缺乏締約方的具體承諾。

因此,需要一個或多個大膽的倡議,由接受這些責任的國家采取,并期望這些國家能夠為其他國家提供帶頭作用。

否則,我們將不得不依賴于兩層體系,即接受國家承諾責任和評估的國家聯盟,而其他締約方維持最低國際協調程度的形式。

第二維:機制的變化

我們可以看到,要避免僅僅推遲到2030年,就必須改變政治上的動態,這種變化必須超越1992年制定的生物多樣性公約現行機制的限制。如果我們想要避免簡單地重復現有的情況,在已經變得普遍冷漠的背景下,重新開展工作是必不可少的。為此,巴黎氣候協議的經驗很有用。最初,氣候公約與生物多樣性公約一樣,并不涉及單個國家的承諾。所承諾的只是發達國家(所謂的“附件1”)將“大氣中的溫室氣體濃度穩定在一個能夠防止危險的人為干擾氣候系統的水平”(第2條)。然后,就在1995年公約第一次締約方大會之前,聯合國政府間氣候變化專門委員會的報告首次提到有必要減排,而不是簡單地“穩定”它們。隨后的談判發起了京都議定書,包括了各附件1國家的減排承諾清單。換句話說,這是發達國家公布的承諾的第一次個性化。然而,該議定書并未包括“全球碳預算”的概念,也沒有包括這些國家之間在全球范圍內的必要分配;它只是記錄了一些國家減少排放的承諾。

2009年哥本哈根會議隨后的失敗可能是因為采取了自上而下的方式。談判批準了計算全球碳排放量“預算”以限制全球變暖的科學分析,該分析同時建議如何在國家之間分配責任,這造成了緊張和阻礙,導致2009年第十五屆締約方大會的失敗。

在那之后,只有當相關團體停止執行該原則,并且實施新的管理機制時,才有了新的動力。這是通過在國家之間分配全球計算的責任和自下而上每個締約方的自愿承諾的方法之間達成妥協,沒有導致集體壓力而實現的。例如,喬治布什政府及其盟友提出純粹自愿的承諾,“公約”和聯合國僅擁有核查和度量的作用。新的動態形成了“巴黎協定”,該協定需要得到確認和實施:(1)它包括一個“自下而上”的層面,其基礎是各國的自愿承諾,不僅在國家的雄心水平上,而且在承諾所涵蓋的范圍方面:例如,國家承諾可能提出或不提出有關土地使用(農業、工業、城市、自然)的措施;(2)但是,協議使得可以對個體承諾作出集體判斷:不是基于世界各國或地區之間的責任分配,而是首先考慮自由選擇的途徑,其次是每個國家的承諾,確保該途徑在2050年前實現經濟的“脫碳”。

我們能否在這一新的管理機制基礎上進一步鞏固“生物多樣性公約”,使其具有更多可信度、政治展示度和對國內辯論和政策的影響力?我們認為這場辯論必須公開,各締約方應該讓協調者有權探討這個問題。它涉及問一些問題,以確定當前管理體制的哪些方面能夠向這樣一個機制發展。例如,生物多樣性公約各締約方正在制定國家生物多樣性戰略和行動計劃,可以類似巴黎協定一樣,作為國家決定計劃作出的貢獻。這種方法能否成為能夠延續生物多樣性公約動力的工具?回答這個問題涉及希望牽頭的國家的技術調查和高層政治舉措,以增強協調動力。我們可以尋找提出這類承諾的國家形成“聯盟”,在“第十五屆締約方大會”上共同“發起”其生物多樣性倡議,以產生振奮的動力。

這個過程可與尋求國家的承諾(如,國家承諾減少50%的殺蟲劑)和非國家的承諾(如公司的“零森林砍伐”承諾)相關聯。

第三維:公約作為“匯總表”

作為框架性公約,不應將生物多樣性公約視為完整的生物多樣性治理制度,不是包括保護生物多樣性的所有行動,而應將其視為機構性聯系機制,能夠為特定部門或經濟活動制定,進而協調和連接具體舉措,成為更具體和堅定的承諾。例如殺蟲劑就是如此,其在生物多樣性退化方面的決定性作用日益明確,至少在一些國家,它可能成為與生物多樣性公約分離的法律和體制框架下的目標承諾,但是生物多樣性公約可以通過承認或指定來增強其作用。

必須認識到,這類行動是最難以執行的行動之一,第二十一屆締約方大會再次提供了一個鼓舞人心的經驗:盡管作出了各種努力,但不可能將目標和部門性文書納入“巴黎協定”。因此,接力棒傳到了嚴格意義上的多重框架之外:最終是國家和/或非國家機構(國際機構、公司、非政府組織、地方當局等)建立了聯盟,作出了集體承諾,并確定了評估工具,如煤炭、汽車和海運工具。

這可能是一種為改善生物多樣性的行動注入新生命的方式,特別是民間社會開展的活動。例如,農業食品部門及其許多承諾,以確保其供應鏈零森林砍伐。就殺蟲劑案例而言,動員國家和非國家機構聯盟“取締(某些)殺蟲劑”可能形成與生物多樣性公約最后期限有關的驅動力,加強公約。

結論

無論如何,如果沒有一些重大舉措,如一些高度有決心的國家和民間社會機構的雄心勃勃的行動,生物多樣性公約以及國際生物多樣性治理將面臨巨大風險,將被認為是無效的,或者只是建立了一個其他人如果想要行動時候去抓住的教條。這將觸發倒退,如退出公約等行動。國家框架將成為唯一可以制定和討論生物多樣性政治決策的地方,將沒有任何全球性參考可以使地球上所有人、政府、企業對其選擇的遙遠后果產生責任感。即使美國退出“巴黎協定”也不會對氣候產生負面影響,因為國際框架在氣候政策方面擁有了自己的力量。

鑒于農業、污染、城市化、海洋酸化和過度捕撈持續加速擴張,這種治理制度的垮臺將進一步減少我們對最終迎接生物多樣性挑戰的政策的期望。


注解

1.實際上,應該能夠實現的重要目標是將 17%的陸地和內陸水域建成自 然保護地(不管保持水平的高低)。此外,實施“名古屋議定書”和編寫報 告的程序性目標已基本實現。

2.特別是關于大幅度減少棲息地退化及其破碎化,減少對珊 瑚礁的污染和壓力,瀕危物種的保護狀況的目標,以及考慮到 土著和當地社區,以及貧窮女性的需求的目標。

3.www.cbd.int/gbo/

 

本文獲得法國政府在法國國家研究機構管理的ANR-10-LABX-01參考文件“Investissements d'avenir”計劃框架內的財政支持;也得到法國生物多樣性局的支持。

翻譯:中國科學院動物研究所保護地友好課題組  解焱

 

法國可持續發展和國際關系研究所 27,rue Saint-Guillaume

75337 Paris cedex 07, France

www.iddri.org

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